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《中华人民共和国旅游法》解读一

2017-06-05 13:39     来源:广西旅游发展委员会     作者:广西旅游发展委员会
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第一章 总 则

总则是法律的总纲,也可称为法律的总的原则。我国法律一般都设有“总则”一章,主要对法律的立法宗旨、适用范围以及贯穿一部法律总的指导思想和基本原则等进行规定。本法第一章也为总则,共8条,主要对本法的立法目的、适用范围、国家对旅游业的支持和发展、旅游业发展的原则、旅游业的管理体制等作了规定。

第一条 为保障旅游者和旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展,制定本法。

【本条主旨】

本条是关于本法立法目的的规定。

【本条释义】

所谓立法目的,也称立法宗旨,是指制定一部法律所要达到的任务目标。每部法律都有立法目的,不同的法律有不同的立法目的。立法目的决定着一部法律其他具体规范的内容,统领着一部法律的全部规范的价值取向。立法目的通常列为一部法律的第一条,明确宣示制定这部法律的目的,以开宗明义、总揽全法。

改革开放30多年以来,我国旅游业从小到大、由弱变强,走过了不平凡的历程,实现了由单纯的外事接待向综合性行业的重大转变,由新的经济增长点到国民经济支柱产业的重大转变,由旅游资源大国到世界旅游大国的重大转变。在2013年年初,全国旅游直接从业人数超过1350万人,带动相关行业就业超过8000万人;红红火火的休闲农业和乡村旅游在全国9万个村镇开展,其中农家乐达155万家,2800万农民从中受益;全国星级饭店总数达14万家,旅行社达25万家,各类旅游景区、景点达2万多家,其中,5A级旅游景区153家。旅游业的跨越发展,极大地拉动了我国经济增长,推动了经济结构调整,增加了劳动就业,扩大了消费需求,带动了旅游资源保护和开发利用,促进了区域城乡协调和社会事业发展,丰富了居民的精神文化生活,增进了中国人民与世界各国人民的相互了解和友谊。目前,我国人均国内生产总值已超过6000美元,居民旅游意愿显著增强,旅游业正处于黄金发展期,发展前景极其广阔。但是,我国旅游业发展方式仍然比较粗放,一些地方的旅游业仍停留在“门票经济”阶段,重开发、轻保护,重硬件建设、轻软件服务等问题较多;恶性竞争、零负团费、强迫购物、虚假广告等问题屡禁不止。针对实际中存在的问题,本条规定了制定本法所要达到的目标。

根据本条的规定,制定本法的目的,包括四个方面:

第一,保障旅游者和旅游经营者的合法权益。2012年,我国的国内游市场突破30亿人次,成为世界上规模最大的国内旅游市场,而公民出境游则达8200万人次。旅游者是游览、度假、休闲等旅游活动的主体,只有旅游者的合法权益,包括旅游者对产品和服务的自主选择权、拒绝交易权,对购买的旅游产品和服务的知情权,受尊重权以及请求救助和保护的权利等能够得到保障,残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中能够依法享受便利和优惠,旅游者的个人信息能够受到保护,才能实现旅游者进行旅游以愉悦身心的目的,从而增强人们的旅游意愿,保证旅游业的发展。使数量庞大的旅游者的合法权益得到保障,是制定本法的一条主线。同时,本条表明,制定本法的目的不仅是要保障旅游者的合法权益,也是要保障旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的旅游经营者的合法权益,从而平衡旅游者与旅游经营者之间的权利,以促进旅游业的发展。

第二,规范旅游市场秩序。规范旅游市场秩序,是保障公平竞争、提高社会经济效益的重要基础。旅游包括吃、住、行、游、购、娱6大要素,涉及110多个行业。对这6大要素、110多个行业进行规范,才能避免恶性竞争和市场混乱,从而保证旅游市场有秩序地运行。

第三,保护和合理利用旅游资源。旅游资源多种多样,可以是自然资源,如名山大川、森林草原、沙漠湖泊,也可以是人文资源,如文物、宗教、民俗、文化等,还可以是乡村、小镇、城市、工业区等。进行旅游活动,需要有一定的旅游资源。但在旅游业快速发展的过程中,一些地方盲目开发、过度开发旅游资源的问题日益突出。热点旅游景区普遍超负荷经营,人满为患;一些景区生态环境受到严重破坏;个别城市或景区在发展旅游业中破坏珍贵的自然遗产和文化遗产,造成的损失不可逆转。针对这一问题,本条将保护和合理利用旅游资源作为立法的目的,以促进旅游资源的整体性保护,维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性,防止重复建设和掠夺性开发。

第四,促进旅游业持续健康发展。旅游业属于涉及范围广、消耗资源低、带动系数大、创造就业多、综合效益好的服务性产业,对促进经济社会发展和人的全面发展具有举足轻重的作用,有人将其归纳为无烟囱“工业”、无校舍“教育”、无广告“宣传”、无会场“外交”。旅游业持续健康发展,是把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的前提条件。因此,促进旅游业持续健康发展是制定本法的重要目的。

上述立法目的是一个有机整体,相互关联,不可分割,本法其他各项规范都是为实现本条的立法目的服务的。

第二条 在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动,适用本法。

【本条主旨】

本条是关于本法适用范围的规定。

【本条释义】

所谓法律的适用范围,是指法律的效力范围,一般包括该法律调整的主体范围、客体范围及地域管辖范围。无论哪部法律,都不可能规范所有地域的所有人、所有活动,而有其适用范围。本条即是对本法适用范围的规定。

根据本条的规定,本法的适用范围,包括两个方面:

第一,调整的客体范围。本法调整的客体范围为游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动。所谓游览,是指对风景、名胜等的游玩、观赏。所谓度假,是指对假日或者假期的度过。所谓休闲,是指在工作或者学习之外的闲暇时间进行休息和放松。旅游法草案在提请全国人大常委会会议初次审议时,曾将旅游定义为自然人为休闲、娱乐、游览、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教活动,离开常住地到其他地方,连续停留时间不超过12个月,并且主要目的不是通过所从事的活动获取报酬的行为。但考虑到该定义的范围过宽,一些活动如探亲访友、参加会议及从事经济社会活动等不属于旅游活动,同时,将参加会议等公务活动定义为旅游还容易造成公款旅游的误解,因此,本法通过时,不再对旅游进行界定,而只在本条列举了游览、度假、休闲三种旅游活动的主要形式,同时,也以“等形式”的方式,涵盖了其他形式的旅游活动,如娱乐、购物。

本法不仅调整旅游活动,同时也调整为旅游活动提供相关服务的经营活动,如为旅游活动提供的交通、住宿、餐饮等服务。因为人们进行旅游活动时,不可能仅仅是游览、度假、休闲,而是要从一个地方去往另一个地方,要就餐、住宿等,这就需要有经营者为旅游者提供相关的服务,才能使旅游者实现旅游的目的。为旅游活动提供相关服务的经营活动虽然不等于旅游活动,但经营者提供服务的质量,直接关系到旅游者能否顺利、愉快地旅游,甚至能否旅游,因此,本法没有仅仅调整旅游活动,而是将为旅游活动提供相关服务的经营活动也纳入本法的调整范围,以保证本法第一条规定的立法目的切实得到实现。

第二,本法的地域管辖范围。本法的地域管辖范围为中华人民共和国境内以及中华人民共和国境外。所谓中华人民共和国境内,是指除香港特别行政区、澳门特别行政区以外的中华人民共和国国境范围以内的所有地域。在我国,由全国人大及其常委会制定的法律,在全国范围内适用。由有立法权的地方人大及其常委会依法制定的地方性法规,在各该地方行政区域范围内适用,并不得与国家法律相抵触。本法是由全国人大常委会制定的全国性法律,其效力范围及于全国。但是有一种情形例外,即在“一国两制”方针指导下,根据宪法、香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定,自中华人民共和国恢复对香港特别行政区和澳门特别行政区行使主权时起,除两个基本法附件中规定的特别行政区适用的全国性法律外,其他法律不适用于特别行政区。本法未被列入两个基本法的附件,因此,本法原则上不适用于两个特别行政区。

所谓中华人民共和国境外,是指中华人民共和国国境范围以外,同时包括香港、澳门特别行政区。本法作为国内法,适用于中华人民共和国境外,必须符合本条规定的条件:首先,旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动必须是在中华人民共和国境内组织的,不是在中华人民共和国境内组织的活动,例如自行出境或者是在中华人民共和国境外组织的活动,则不能适用本法;其次,旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动是在中华人民共和国境外进行的。只有同时具备这两个条件,在境外的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动,才适用本法的规定。

第三条 国家发展旅游事业,完善旅游公共服务,依法保护旅游者在旅游活动中的权利。

【本条主旨】

本条是关于国家促进旅游业发展和保护旅游者权利的规定。

【本条释义】

旅游业是国民经济的重要支柱产业,也是劳动密集型的现代服务业。旅游消费是最终消费和大众化消费。通过立法促进旅游业发展,可以有效带动社会投资和居民最终消费,提高第三产业比重,推动经济结构战略性调整,实现科学发展,降低就业成本,扩大就业规模,优化就业结构,增加旅游接待地居民收入。2012年,国内旅游消费23万亿元,占社会消费品零售总额的比例突破10%,旅游业对住宿业的贡献率超过90%,对民航和铁路客运业的贡献率超过80%。到2013年年初,全国26个省、自治区、直辖市将旅游业定位为支柱产业,其中17个省、自治区、直辖市将旅游业定位为战略性支柱产业。国家对旅游业也高度重视,2009年,国务院发布了《国务院关于加快发展旅游业的意见》,要求各地区、各有关部门提高对加快发展旅游业重要意义的认识,强化大旅游和综合性产业观念,把旅游业作为新兴产业和新的经济增长点加以培育、重点扶持。2013年年初,经国务院同意,国务院办公厅印发了《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》,对发展旅游业作了具体的规定。本条将国家发展旅游事业予以法定化,并强调国家依法保护旅游者的权利。

根据本条的规定,国家促进旅游业发展和保护旅游者权利,包括三个方面:

第一,国家发展旅游事业。即国家采取各项措施,推动旅游事业的发展。例如,国家以发布《国务院关于加快发展旅游业的意见》和《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》的形式,提出了旅游业的发展目标、主要任务、保障措施,并明确了如何组织实施,以切实的政策和措施,发展旅游事业。本法不仅设专章规定了旅游规划和促进,在其他章节中也规定了国家发展旅游事业的具体措施。

第二,国家完善旅游公共服务。所谓旅游公共服务,是指政府和其他社会组织、经济组织为满足旅游者的公共需求,而提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务,主要包括旅游信息咨询服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游便民惠民服务、旅游行政服务等内容。国家完善旅游公共服务,是指国家应当采取各种措施,完善旅游信息咨询服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游便民惠民服务、旅游行政服务等,以为旅游者进行旅游活动,提供良好的条件。

第三,国家依法保护旅游者在旅游活动中的权利。保障旅游者的合法权益,是本法的立法目的之一,也是贯穿本法的一条主线。本法不仅专设“旅游者”一章,落实对旅游者的保护,本法其他各章的许多内容也都涉及对旅游者的保护。此外,旅游者同时也是消费者,旅游者在受本法保护的同时,还受到消费者权益保护法的保护。对于旅游者在旅游活动中的权利,国家依照本法、消费者权益保护法以及其他各有关法律予以保护。

第四条 旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源。利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。

【本条主旨】

本条是关于旅游业发展应当遵循的原则和对旅游资源、公共资源的利用的规定。

【本条释义】

旅游资源开发与保护的关系,一直备受关注。本法第一条明确将保护和合理利用旅游资源作为制定本法的一个目的,本条又从三个效益统一的原则和国家鼓励、要求的角度,对旅游资源的开发与保护关系,作了进一步的规定。

根据本条的规定,旅游业发展应当遵循的原则和对旅游资源、公共资源的利用,包括三个方面:

第一,旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。所谓原则,是指一个领域、一个方面各项工作的标准。所谓社会效益,是指产品和服务对社会所产生的好的效果和影响,主要表现在公众反映和社会评价体系上。所谓经济效益,是指在经济活动中,劳动消耗或劳动占用与所取得的劳动成果的对比关系,即投入和产出的比率,或者获得的利润回报。所谓生态效益,是指人们依据生态平衡规律,使人类的生产、生活对自然界的生物系统产生有益影响和有利效果。生态效益的基础是生态平衡和生态系统的良性、高效循环。

旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则,即是要求在发展旅游业时,应当社会效益、经济效益和生态效益并重,使旅游业的发展既有利于丰富居民的精神文化生活,促进我国与世界各国的民间往来,又有利于获得一定的利润,拉动经济的增长,还有利于维护生态平衡,保持生态系统的良性、高效循环,而不能只偏重某一方面或者两方面,忽视另外的方面,尤其是不能只重视经济效益,忽视社会效益和生态效益,只重视开发,轻视保护。

本条规定的原则位于总则之中,它不仅是指导人们发展旅游业的一个基本的、重要的原则,也是贯穿于本法其他规定的一条重要原则,本法规定的发展旅游业的各项具体制度、措施,都符合并体现了这一原则。

第二,国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源。我国旅游业发展的实践已经证明,改革开放是促进旅游业发展的不竭动力,要进一步扩大旅游业规模、提高旅游服务质量、增进旅游业效益,各类市场主体参与投资旅游业,意义重大,为此,本条规定国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源。

国家鼓励各类市场主体依法合理利用旅游资源,首先是指无论是何种所有制性质的主体,不管是国有企业、集体企业,还是民营企业、合资企业、外资企业,国家都鼓励它们参与旅游业的发展、投资于旅游产业。我国宪法规定,国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,并规定,在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分;中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资,同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。鼓励社会资本公平参与旅游业发展,鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业,正是宪法这一规定的体现。其次,各类市场主体参与旅游业发展,要以有效保护旅游资源为前提,以保证旅游业的持续健康发展。再次,各类社会主体应当依法合理利用旅游资源,绝不能以牺牲旅游资源为代价,进行破坏性、掠夺性开发。

第三,利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。所谓公共资源,是指不为哪一个个人或企业、组织所拥有,并且社会成员可以自由利用的资源,如海洋、湖泊、森林等。所谓公益性质,是指符合公共利益的性质,不是以营利为目的,受益人也不是某个特定的个人或者某个特定的团体、人群,而是不特定的人群,是社会公众。公共资源既然不属于某个特定的个人或者企业、组织,其使用权属于社会公众,利用公共资源建设的游览场所就应当体现公益性质,服务于社会公众的利益。任何利用公共资源建设的游览场所以营利为目的,或者只服务于特定个人或者特定团体、人群的,都是对公共利益的侵害,也是违法行为。

第五条 国家倡导健康、文明、环保的旅游方式,支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传,对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励。

【本条主旨】

本条是关于国家对旅游有关事项的倡导、支持、鼓励和奖励的规定。

【本条释义】

我国旅游消费已进入大众化的发展阶段,越来越多的居民不仅在国内旅游,也出国旅游,受到世界各国的普遍欢迎。同时也要看到,部分旅游者的素质和修养还不高,公共场所大声喧哗、旅游景区乱写乱画、过马路时闯红灯、随地吐痰等不文明行为,常常遭到媒体的非议,有损国人形象,影响比较恶劣。提高公民的文明素质,树立中国游客的良好形象,是各级政府、各有关部门和有关企业的共同责任。国家通过倡导、支持、鼓励和奖励,能够更好、更有效地引导旅游业持续健康发展。

根据本条的规定,国家对旅游有关事项的倡导、支持、鼓励和奖励,包括三个方面:

第一,国家倡导健康、文明、环保的旅游方式。所谓健康的旅游方式,是指有利于使人们的身体、精神都处于良好状态的旅游方式,如到海边度假、到名山大川观光、到历史遗址游览,并且不进行封建迷信活动以及涉及色情、赌博、毒品内容的活动。所谓文明的旅游方式,是指有教养、讲礼貌、言行不粗野的旅游方式,例如,不喧哗吵闹、排队遵守秩序、不并行挡道、不在公众场所高声交谈、不在旅游景区乱刻乱画、不随地吐痰和口香糖、不乱扔废弃物、不在禁烟场所吸烟、不随地大小便、不污损客房用品、不损坏公用设施、不贪占小便宜、不强行和外宾合影、不对着别人打喷嚏、不长期占用公共设施、尊重服务人员的劳动、尊重各民族宗教习俗、不在公共场所袒胸赤膊、礼让老幼病残、礼让女士、不讲粗话等。所谓环保的旅游方式,是指以尊重自然、保护自然、不破坏自然生态平衡、不造成环境污染的方式进行旅游活动,如骑自行车旅游、到森林度假旅游,不踩踏绿地,不摘折花木和果实,不追捉、投打、乱喂动物,节约用水用电,用餐不浪费等。国家通过各项措施,例如,实施提升中国公民旅游文明素质行动计划,引导广大旅游者自觉遵守《中国公民国内旅游文明行为公约》《中国公民出境旅游文明行为指南》,发布《旅游质量发展纲要》等,引导人们在旅游活动中注意自己的言谈举止,自觉遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地宗教信仰和风俗习惯,爱护旅游资源,保护生态环境,从而使旅游者的文明水平得到提高。

第二,国家支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传。所谓社会机构,是指各种起不同作用的社会组织,如各种事业单位、非政府组织等。国家在倡导健康、文明、环保的旅游方式的同时,也支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传,例如,支持和鼓励社会机构拍摄并播放旅游公益广告片,印制并发放旅游公益宣传资料,深入基层居民社区、重点旅游景区(点)、游客集散中心等场所向群众进行深入宣传,制作旅游公益户外广告等,以调动各方面的力量,使健康、文明、环保的旅游方式更加深入人心,使旅游服务质量不断提高,使旅游者的素质不断提升。

第三,国家对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励。国家对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人,根据其贡献的大小给予不同的荣誉或者财物以示鼓励,以更好地调动单位和个人促进旅游业发展的积极性,营造整个社会努力促进旅游业发展的良好氛围,保障旅游业的持续健康发展。

第六条 国家建立健全旅游服务标准和市场规则,禁止行业垄断和地区垄断。旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。

【本条主旨】

本条是关于国家和旅游经营者对旅游市场公平竞争秩序的维护的规定。

【本条释义】

我国实施的是社会主义市场经济,而竞争是市场经济最基本的特征。在市场调节能够发挥作用的领域,公平的竞争对于实现资源优化配置,促使经营者创新,增进消费者福利,具有十分重要的作用。但竞争过程中必然会出现正当的竞争行为和不正当的竞争行为。各种不正当竞争行为往往造成对公平竞争秩序的严重破坏以及对消费者权益的严重损害,影响市场经济的发展,旅游市场也不例外。为了保护正常的旅游市场竞争格局,规范旅游经营者的市场竞争行为,本条对国家建立健全相关标准和规则,旅游经营应当承担的义务和责任,进行了规定。

根据本条的规定,国家和旅游经营者对旅游市场秩序的维护,包括三个方面:

第一,国家建立健全旅游服务标准和市场规则。所谓旅游服务标准,是指旅游服务应满足旅游者的需求以确保其适用性的标准。旅游服务标准的制定,能够有效规范旅游经营者的服务质量,追求最佳的旅游发展环境、秩序和效益,并便于旅游者了解旅游经营者的情况以作出相关选择。所谓市场规则,是指参与旅游市场活动的各主体必须共同遵守的行为准则。市场规则的确立,能够有效地约束和规范旅游市场主体的市场行为,使其有序化、规范化和制度化,从而保证市场机制正常运行并发挥应有的优化资源配置的作用。

目前,国家已经建立了一系列的旅游服务标准和市场规则,如旅行社条例规定的标准和规则、旅游信息咨询中心设置与服务规范(GB/T 26354-2010) 、导游服务规范(GB/T 15971-2010) 、绿色旅游景区管理与服务规范(LB/T 015-2011) 、旅游特色街区服务质量要求(LB/T 024-2013) 、旅行社服务通则(LB/T 008-2011)等,但仍有一些标准和规则尚未建立,已经建立的一些标准和规则也需要随着旅游市场的发展和客观情况的变化而不断完善。为此,本条规定国家建立健全旅游服务标准和市场规则。

第二,禁止行业垄断和地区垄断。所谓行业垄断,是指政府或政府的行业主管部门为保护特定行业的企业及其经济利益而实施的排斥、限制或妨碍其他行业参与竞争的行为,例如,限定他人购买其自己的或者其指定的其他经营者的商品;以检验商品质量、性能或者以拒绝、拖延提供服务、滥用收费等方式,阻碍他人购买、使用其他经营者提供的符合技术标准要求的其他商品,或者对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品,迫使他人购买其指定的商品;利用交叉补贴等手段排挤他人的公平竞争等。所谓地区垄断,是指地方政府及其职能部门通过行政权力建立市场壁垒的行为,例如,以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式,排斥或者限制外地旅游经营者参加本地的招标投标活动;采取与本地旅游经营者不平等待遇等方式,排斥或者限制外地旅游经营者在本地投资或者设立分支机构等。

垄断行为是严重破坏公平竞争秩序的行为,我国专门制定了反垄断法,以预防和制止垄断行为。但在现实中,旅游市场仍然存在垄断行为。例如,西双版纳州旅游协会、旅行社协会与部分酒店、景点、旅游客运汽车公司、旅行社签订自律公约,要求在住、行、游方面只在该系统内选择签约单位。经调查、召开听证会,2013年5月,云南省工商局对两家协会各罚款40万元。为更好地规范旅游秩序,本条规定禁止行业垄断和地区垄断。

第三,旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。所谓诚信经营,是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者,在为旅游者提供服务时,要诚实、讲信用,与旅游者相互协作,而不得有欺诈或者其他违反诚实信用的行为。所谓公平竞争,是指各个旅游经营者在同一市场条件下共同接受价值规律和优胜劣汰的作用与评判,并各自独立承担竞争的结果。所谓承担社会责任,是指旅游经营者超越把利润作为唯一目标的传统理念,在创造利润的同时,还要承担对员工、旅游者、社区和环境的责任。旅游经营者作为为旅游活动提供服务的主体,其行为直接关系到旅游市场秩序,关系到生态环境、旅游资源的保护,关系到旅游者以及其他相关人员的权利和利益,因此,本条要求其诚信经营,公平竞争,承担社会责任,并要求其为旅游者提供能够保证旅游者人身和财产安全,能够保证旅游者身体和心理健康,以及洁净、不会致病、利于旅游者的旅游服务。

第七条 国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。

县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。

【本条主旨】

本条是关于旅游管理体制的规定。

【本条释义】

旅游活动涉及多个行业,涉及的管理部门也相对较多。为了保障旅游业与有关行业工作的协调,促进旅游业健康发展,本条对国务院建立健全综合协调机制,以及县级以上地方人民政府应当明确相关部门或者机构进行统筹协调作了规定。

根据本条的规定,旅游管理体制包括两个方面:

第一,国务院建立健全旅游综合协调机制。所谓综合协调机制,是指旅游管理的各个有关部门之间,通过沟通、协商等方式,统筹相互之间的规划、决策,完善各部门管理中的共性制度,整合各部门的执法力量与资源,达到各部门之间的合作与协调,消除部门之间、环节之间管理的冲突、重复与空白,降低行政成本,实现对旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动的有效监督管理。

在我国的现行管理体制中,作为国务院旅游主管部门的国家旅游局属于国务院序列中的副部级单位,而旅游业是一个长链产业,对这个产业链的管理,涉及国务院20多个部委。例如,铁路、公路、航空等旅游出行的交通由交通部管理,旅游住宿的饭店由商务部管理,旅游市场经营秩序由国家工商管理总局管理,社会治安由公安部管理,等等。由一个副部级的国家旅游局来对涉及20多个部委的旅游业进行管理,实际是“小马拉大车”,在实践中存在诸多的困难和问题,难以对旅游活动及为旅游活动提供相关服务的经营活动进行切实有效的监督管理,影响了旅游业的健康发展。为此,本条规定国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。即在中央政府层面,应当建立并健全旅游管理的各个有关部门之间有机联系的合作与协调运行系统,对旅游业发展进行综合协调。

第二,县级以上地方人民政府应当明确相关部门或者机构进行统筹协调。所谓县级以上地方人民政府,是指除乡、民族乡、镇人民政府以外的地方各级人民政府,包括省、自治区、直辖市人民政府,设区的市、自治州人民政府,县、自治县、市辖区人民政府等。根据宪法和地方组织法的规定,县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作;地方人民政府依法设立必要的工作部门。旅游主管部门主管旅游业,一些工作部门在履行其职责时,也会涉及对旅游业的管理。由于各工作部门相互之间并无行政隶属关系,这就容易形成管理上的冲突和空白。为了使县级以上地方人民政府更好、更有效地管理本行政区域内的旅游工作,本条要求县级以上地方人民政府既要加强对旅游工作的组织和领导,又要明确相关部门或者机构作为统筹协调机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调,从而使本行政区域内的各个工作部门形成合力,有力地促进旅游业的发展,有效地对旅游业进行监督管理。

第八条 依法成立的旅游行业组织,实行自律管理。

【本条主旨】

本条是关于旅游行业组织的规定。

【本条释义】

所谓行业组织,是指同行业的公民、法人或者其他组织在平等、自愿的基础上,为增进共同利益、实现共同意愿、维护合法权益,依法组织起来并按照其章程开展活动的非营利性、自律性的社会组织。行业组织在性质上属于社会团体法人,即由市场主体自愿组织成立的从事社会公益、学术研究、文学艺术等活动的一种法人。这种法人一般具有下述特点:由市场主体自愿成立;自愿成立的成员自愿出资形成团体财产或者基金,该财产或者基金属于团体所有;成员共同制定章程;团体以自己所有的财产承担民事责任;不以营利为目的。

在市场经济条件下,市场的健康发展、有序运行,离不开政府的监督管理,同时,行业组织对于及时发现问题、解决问题,进行自我约束、有效规范,加强会员间的沟通与交流,及时向政府反映市场发展的意见和建议、会员面临的困难与问题,维护会员的合法权益,提升行业信誉,促进行业发展,具有政府监督管理不可替代的作用。为了加强行业协会的作用,强化行业自律管理,本条对旅游行业组织的自律管理作了规定。

根据本条的规定,旅游行业组织及其自律管理包括两个方面:

第一,旅游市场的主体可以依法成立旅游行业组织。即旅游市场主体可以成立旅游行业组织,同时,成立旅游行业组织必须符合法律、法规规定的条件、程序等。

根据民法通则的规定,法人应当具备下列条件:依法成立;有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任。依法需要办理法人登记的社会团体法人,经核准登记,取得法人资格。同时,《社会团体登记管理条例》对社会团体成立登记的条件、程序等作了具体、详细的规定,例如,申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备。成立社会团体,应当具备下列条件:有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个;有规范的名称和相应的组织机构;有固定的住所;有与其业务活动相适应的专职工作人员;有合法的资产和经费来源,全国性的社会团体有10万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金;有独立承担民事责任的能力。申请筹备成立社会团体,发起人应当向登记管理机关提交下列文件:筹备申请书;业务主管单位的批准文件;验资报告、场所使用权证明;发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明;章程草案。筹备成立的社会团体,应当自登记管理机关批准筹备之日起6个月内召开会员大会或者会员代表大会,通过章程,产生执行机构、负责人和法定代表人,并向登记管理机关申请成立登记,等等。

目前,我国已依法成立了一批旅游行业组织,如中国旅游协会、中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游景区协会、中国旅游车船协会、中国旅游协会休闲度假分会以及各地的旅游协会、旅行行业协会等。

第二,旅游行业组织实行自律管理。所谓自律管理,是指由旅游行业组织通过订立章程,对其成员进行自我管理、自我约束。例如,中国旅游协会在其章程中,规定了以下自我管理内容:向会员宣传政府的有关政策、法律法规并协助贯彻执行;向政府反映会员的愿望和要求,并争取政策支持,保护会员的共同利益,维护会员的合法权益;收集国内外本行业的基础资料,开展行业规划、投资开发、市场动态等方面的调研,为政府决策和旅游行业的发展提出建议,协助推动行业内部相关方面的协调发展;协助主管单位建立旅游经济信息网络,进行有关国内外的市场信息、先进管理方式和应用技术的采集、分析和交流工作,开展旅游市场的调研和预测;受主管单位委托,协助业务主管单位搞好行业质量管理工作,参与相关法规和政策的研究制定,参与制订、修订行业标准,参与行业资质认证工作,推动和督促会员提高服务质量;开展行业自律,建立完善行业自律性管理约束机制,健全相关制度,协助业务主管单位制定并组织实施行业职业道德准则,推动行业诚信建设,规范行业行为,维护旅游行业的公平、竞争的市场环境;开展有关旅游产品和服务质量的咨询服务,组织有关业务培训,经政府有关部门授权或根据市场和行业的需要,举办展览会、交易会,组织经验交流,推广新经验、新标准和科研成果的应用;加强与行业内外的有关组织、社团的联系与合作;以中国旅游业的民间代表身份开展对外和对港澳台的交流与合作,积极帮助旅游企业开拓国际市场;依据有关规定,建立网站,编辑有关行业情况介绍的信息资料,出版发行协会刊物;承办业务主管单位委托的其他工作。

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